بالاخره قطار ایجاد مناطق آزاد جدید با گذر از پیچ و خم‌های گوناگون به ایستگاه آخر رسید و با تحمل فشارهای متعدد به دلیل مفید بودن و یا نبودن مناطق آزاد فعلی، تصویب گردید؛ در این بین، دو بحث اساسی مطرح است؛ یک آن که آیا مناطق آزاد مخل اقتصاد ملی و منجر به واردات،  […]

بالاخره قطار ایجاد مناطق آزاد جدید با گذر از پیچ و خم‌های گوناگون به ایستگاه آخر رسید و با تحمل فشارهای متعدد به دلیل مفید بودن و یا نبودن مناطق آزاد فعلی، تصویب گردید؛ در این بین، دو بحث اساسی مطرح است؛ یک آن که آیا مناطق آزاد مخل اقتصاد ملی و منجر به واردات،  قاچاق و فرار مالیاتی بوده و یا با اشتغال‌زایی و جذب سرمایه‌گذاری در ایجاد زیرساخت‌ها و به نوعی زمینه‌ساز ایجاد کسب و کار منطقه‌ای و نهایتا منجر به رضایت‌مندی جوامع محلی شده‌اند.

فارغ از همه موارد، در متن قانون مناطق آزاد چندین مزیت اساسی وجود دارد؛ یک محور برای سازمان‌های مناطق آزاد و دیگری جهت فعالیت‌های اقتصادی اشخاص حقیقی و حقوقی؛ در این مقام به بررسی این مزیت‌ها، اقدامات و نتایج آن در مناطق آزاد  فعلی مانند قشم، کیش و چابهار می‌پردازیم‌، ذکر این نکته ضروری است، فعالیت های اقتصادی با ایفای نقش مولد و تولید ثروت منجر به ظهور منابع جدید برای حوزه مالیات‌ها، بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری، تامین اجتماعی، بیمه‌ها و سایر منابع مصرف شده در اشتغال‌زایی‌، رونق و محرومیت‌زدایی مناطق همجوار شده است.

حال آن که در تکمیل زیرساخت‌های مناطق آزاد اعتبارات دولتی مصرف نشده است؛ از این رو تعیین و تهیه ساز و کار اجرایی متناسب و بازنگری در قوانین و مقررات و تهیه طرح جامع برای هدفمند کردن فعالیت‌ها و منابع جدید در مناطق آزاد آتی ضروری به نظر می‌رسد.

۱- معافیت مالیاتی بیست ساله، ماده‌۱۳ قانون مناطق آزاد که در مرحله اصلاحیه دوم آن از

سال‌۹۲ (لایحه پیش‌نویس اصلاحی) قرار دارد، نه تنها مدت معافیت افزایش نگردیده بلکه با تسری دادن نظام مالیاتی کشور، مناطق آزاد را دچار مشکلات و خسارت‌های زیادی نموده است و در نبود مقررات خاص کاربردی مالیاتی و از طرفی نبود گزارش دقیقی در خصوص هدفمند بودن معافیت‌های مالیاتی اعطاء شده تاکنون امکان تحلیل و تصمیم‌گیری را فراهم نمی‌آورد. همچنین اجرای نظام مالیاتی و شفاف‌سازی کشور و قواعد ارائه اظهارنامه آیا توانسته است بازخورد مناسبی در امنیت‌خاطر فعالان اقتصادی ایجاد نماید یا خیر و یا هزینه‌های اجرای ماده‌۱۳۲ مکرر ق.‌م.م به فایده‌های آن تسری دارد یا خیر. خود نظام مالیات کشوری دارای نقص و مشکلات فراوان بوده که در گزارش صندوق بین‌المللی پول به آن اشاره شده است. از این رو این نظام مالیاتی برای مناطق آزاد با قانون خاص جوابگو نمی‌باشد‌. درخصوص منابع چند هزار میلیارد ریالی که محصول فعالیت‌های اقتصادی، سرمایه‌گذاری و خلق ارزش افزوده بر پایه نظام اقتصادی و مزیت‌های موجود در قانون مناطق آزاد منجر به پرداخت مالیات شده، گزارش شفافی در دسترس نمی‌باشد. به نظر می‌رسد شفاف‌سازی در منابع مالیاتی و محل مصرف آن، این نکات را که اولا بازگشت این منابع به رفع نیاز تکمیل زیرساخت‌های موجود و توسعه آن کمک کرده و دوما نیاز مقررات اجرایی برای نظام شفاف‌سازی بر پایه استفاده حداکثری از معافیت مالیاتی را برجسته می‌نماید.

۲- از دیگر موارد مرتبط با فعالین اقتصادی، مبحث بیمه سازمان تامین اجتماعی می‌باشد که در فصل هفتم مفاد ۴۶ الی ۵۰ مقررات بیمه و نیروی انسانی مناطق آزاد به اشاره شده است که مزایا و راهکارهایی از قبیل ایجاد صندوق‌های مشترک مناطق آزاد راسا و یا با سازمان تامین اجتماعی، دریافت حق بیمه‌های تامین اجتماعی، ساختمانی و غیره به منظور ارتقاء مقررات نیروی انسانی برای افراد ایرانی و خارجی عنوان نموده است. متاسفانه در ۲دهه گذشته این راهکارها اجرایی نشده، هر چند برخی مناطق آزاد فعلی نسبت به راه‌اندازی صندوق برای جذب این منابع اقدام نموده اما نهایتا موفق نبوده‌اند. با توجه به پرداخت این منابع (به مانند مالیات‌ها) که درآمد آن از بسیاری از درآمدهای استان‌های کشور نیز بیشتر می‌باشد، اولا گزارش شفاف و مناسبی از میزان جذب این منابع و خدمات ارائه شده به نیروی انسانی مستقر در مناطق آزاد بیان نشده، حال آنکه نرخ بیکاری در مناطق آزاد در حدود ۷درصد بوده که گویای اشتغال‌زایی و به تبع آن نیاز خدمات فوق را متبلور می‌سازد. هدفمند نبودن این منابع برای مناطق آزاد که دارای نیاز خدمات درمانی برای جوامع محلی و همچنین نیروی کار موجود می‌باشند، موجب از بین رفتن فرصت سرمایه‌گذاری در زمینه توریسم درمانی و امکان جذب سرمایه‌گذاری خارجی شده است. همچنین تسری دادن قانون تامین اجتماعی به دلیل نبود دستورالعمل خاص و صندوق‌های مرتبط، به مانند قانون مالیات‌های مستقیم، باعث حسابرسی و رسیدگی به پرونده فعالان اقتصادی برای مطالبه حق بیمه شده است.

۳- مقررات پولی و بانکی از دیگر مزایای مهم و ویژه مناطق آزاد است که قانون‌گذار حکم خاصی برای تاسیس و نحوه عملکرد بانک‌ها و بیمه‌ها بیان نموده است. اول آن که در این مدت فعالین اقتصادی با پرداخت حق بیمه تا چه حد از خدمات و خسارت‌ها برخوردار شده و یا چه حد موجب انعطاف‌پذیر مالی و ریسک نسبت به پوشش فعالیت‌ها اقتصادی شده است. دوم از بدو تاسیس مناطق آزاد شعب بیمه‌های مستقر مکانیزم، سیاست‌ها و روش‌های نوینی را همزمان با افزایش فعالیت‌های اقتصادی در این مناطق ارائه ننموده‌اند‌. هر چند برخی از شعب بیمه‌های خاص مناطق آزاد ایجاد گردیده اما در عمل فرق و یا مزیت خاصی را نسبت به بیمه‌های سرزمین اصلی ارائه ننموده‌اند. از طرفی شعب بیمه‌های ثبت شده خارج از مناطق آزاد می‌توانند در این محدوده مناطق آزاد فعالیت داشته اما بیمه‌های تاسیس شده خاص مناطق آزاد امکان ارائه خدمات بیمه را در سرزمین اصلی ندارند، این امر منجر به تضعیف توان مالی و ذخیره بیمه‌ها شده است؛ انتظار می‌رود بیمه‌های موجود با ارائه خدمات مطلوب و رقابت با موارد مشابه خارجی، امکان مشارکت و یا تاسیس شعب بیمه خارجی فراهم آورند. همانگونه اطلاعات شفاف درخصوص منابع و خسارت‌های پرداخت شده موجود نبوده و اساسا بازنگری در مقررات بیمه که بتواند زمینه‌ساز تصمیم‌گیری و ارتقاء این صنعت بشود، وجود ندارد.

در خصوص وضعیت بانکها، ایجاد شعب مستقل و ممتاز در مناطق آزاد تاکید شده است. از ابتدای تشکیل مناطق آزاد هیچ گزارش شفاف درخصوص میزان منابع تحصیل شده حاصل از فعالیت‌های اقتصادی توسط بانک‌ها و یا محل مصرف آن مشخص نبوده، به طوری که اعتبارات تخصیص یافته و مصارف تا چه حدی از محل منابع فعالیت‌های اقتصادی مناطق آزاد بوده و اساسا گردش مالی تا چه میزان برآورد و محقق شده است. در حال حاضر شرایط اداری بانک‌ها نیز مشخص نبوده، به طوری که شعب بانک‌ها از سرپرستی مناطق آزاد در کشور به سرپرستی استان‌ها تعمیم داده شده است که از نظر قوانین، ساختار اداری مناسب، نیروی انسانی متخصص و سیاست‌گذاری خاص هر منطقه مزیت خاصی محسوب نمی‌گردد. در نبود این ساز و کار و عدم نظارت بر انتخاب روسای شعب بانک‌ها، این ویژگی نیز به مانند سرزمین اصلی عادی شده است. همان طور درخصوص ایجاد شعب بانک‌های خارجی نیز در اول راه بوده و توفیقی نداشته‌ایم‌. به همین منظور در مناطق آزاد جدید از ابتدای شروع فعالیت‌ها و کسب و کار، استقلال بانک‌ها، نحوه ارائه گزارش منابع و مصارف، هدفمند بودن تخصیص مصارف، نحوه انتخاب روسا و تعیین سیاست‌های کلی بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری در قالب شورای هماهنگی و همکاری این مهم، خاص مناطق آزاد تاکید می‌گردد.

۴- از دیگر معضلات مهم، حضور دستگاه‌های موازی در مناطق آزاد دارای جوامع شهری و محلی بوده که منجر به کندی ارائه خدمات شده است. با توجه به تاکید قانون مناطق آزاد مبنی بر مرجع بدون سازمان‌ها برای صدور مجوز فعالیت اقتصادی و هرگونه احداث تاسیسات و بنا، بعضا شاهد صدور مجوز توسط دستگاه‌های اجرایی هستیم که باعث هرج و مرج، سردرگرمی و بلاتکلیفی فعالان اقتصادی و بعضا جوامع محلی شده است. از طرفی نبود ردیف بودجه برای مناطق آزاد، صدور مجوز و اخذ عوارض را اصلی‌ترین منبع درآمد برای تحقق اهداف بیان نموده، اما موازی‌گری دستگاه‌های شهرستانی و بعضا صدور انواع مجوزهای اقتصادی بابت کسب و کار، ساخت و بنا و موافقت اصولی منجر به هدر رفتن این منابع و به تبع آن کسری بودجه مناطق آزاد شده است، به طوری که در حال حاضر به عنوان مثال در منطقه آزاد قشم شهرداری نسبت به صدور پروانه کسب و پروانه ساختمانی اقدام می‌نماید. اینگونه موارد از مصادیق عدم اجرای مفاد‌۲۷ و ۲۸ قانون مناطق آزاد بیان می‌گردد، همچنین ماده‌۱۱۲ قانون پنجم توسعه کل کشور و ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی مجلس که تفویض اختیار وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی را به عهده مدیران عامل دانسته و راهبری مناطق آزاد صرفا براساس قانون یاد شده مجاز عنوان می‌نماید، لکن نه تنها همه دستگاه‌های اجرایی اقدام به تفویض اختیار ننموده‌اند، بلکه با تسری دادن قانون مربوطه، اختیارات مدیران عامل مناطق آزاد را تا حدی محدود نموده‌اند. از این رو اهم اقدامات برای حیات مناطق آزاد، اعمال مدیریت یکپارچه و هماهنگ کردن نقش مدیران استانی و شهرستانی عنوان می‌گردد.

موارد عنوان شده در مطالب فوق تنها بخشی از مشکلات تجربه شده در بیست و ششمین سالگرد تاسیسات مناطق آزاد می‌باشد؛ تلاش می‌گردد در مطلب آتی برخی از ساز و کارهای اجرایی بیان شود.

باتوجه به مطالب پیش گفته در بخش اول و دوم، مربوط به تصویب ایجاد مناطق آزاد جدید و نگاهی به تجربه عملکرد، مشکلات و موضوعات متنابه مناطق آزاد فعلی درخصوص مزیت‌های قانونی ازجمله معافیت‌های مالیاتی، مقررات پولی و بانکی، مقررات اشتغال و تامین اجتماعی و… در این بخش به برخی الزامات چه به لحاظ ساختاری و چه به لحاظ اصلاح قانون و مقررات با این نگاه که در مناطق آزاد جدید رویه موجود اصلاح گردد، می‌پردازیم.

الف: ایجاد بانک اطلاعات از تعداد فعالین اقتصادی و صدور مجوزهای فعالیت اقتصادی (حقیقی و حقوقی) و پایش عملکرد فعالین اقتصادی به منظور داشتن اطلاعات از قبیل میزان سرمایه‌گذاری، تعداد شاغلین‌، حجم فروش، دارایی‌‌ها و بدهی‌ها به منظور تصمیم‌سازی در سیاست‌های خرد و کلان هر منطقه و جلوگیری از بحران‌های اقتصادی و ایجاد فضای رقابتی و مزیت‌سازی ضروری می‌باشد، به طوری که در برخی از مناطق آزاد فعلی تک‌محور بودن و اصرار بر انجام برخی از فعالیت‌ها از قبیل ساخت‌وساز در حوزه گردشگری و تجاری دچار فرسایش گردیده است. همچنین راه‌اندازی مکانیزم پنجره واحد و برخورداری از یک سامانه مشترک برای کلیه فعالین اقتصادی امری واجب می‌باشد.

ب: تفویض اختیار در نحوه ادارات سازمان مالیاتی در مناطق آزاد جدید با اصلاح و اجرای دستور‌العمل نحوه ارائه اظهارنامه مالیاتی و با تسری مفاد‌۱۳ و ۱۴ قانون مناطق آزاد به فعالیت‌های اقتصادی صورت گیرد؛ همچنین تخصیص منابع مالیاتی و جرایم احتمالی ناشی از فعالیت‌های اقتصادی هر منطقه به ایجاد زیرساخت‌ها و تکمیل همان منطقه تحت عنوان بودجه و یا در قالب موافقت‌نامه با سازمان امور مالیاتی صورت پذیرد که هم باعث اطمینان خاطر از هدفمند بودن معافیت‌ها خواهد شد و هم مشکل کمبود نقدینگی را حداقل در برخی از مصارف عمرانی و زیرساخت‌ها پوشش می‌دهد. کما اینکه در مناطق آزاد فعلی این منابع در اختیار دولت مرکزی قرار گرفته است. از طرفی نظارت مستمر و میدانی در نحوه صدور برگ تشخیص مالیاتی، اعطای معافیت مالیاتی و کمیسیون‌ها و هیات‌های حل اختلاف مالیاتی وجود ندارد، به طوری که در حال حاضر از میزان اعطای معافیت مالیاتی و منابع تحصیل شده و سرفصل مصرف آن در مالیات‌های مستقیم به ویژه در مالیات بر ارزش افزوده گزارش شفاف و واضحی در دسترس نیست.

ج: تشکیل و راه‌اندازی صندوق‌های تامین اجتماعی در مناطق آزاد جدید با تهیه دستورالعمل‌های مناسب و متناسب با ساز و کار هر منطقه و نام‌نویسی از فعالین بیمه شده راسا و یا با مشارکت سازمان تامین اجتماعی، به طوری که قابل استفاده برای افراد خارجی شاغل در این مناطق ضروری به نظر می‌رسد، زیرا با دریافت حق بیمه‌ها از قبیل حق بیمه ساختمانی می‌توانند وضعیت مالی این صندوق را تقویت نموده و همچنین شرکت‌های فعال و سازمان‌های مناطق آزاد جدید با استفاده از این ظرفیت، زمینه‌ساز ارائه خدمات مفید واقع می‌گردند. در واقع جداسازی این منابع از منابع سرزمین اصلی باعث شفافیت در منابع و استقلال مصرف آن می‌باشند، به طوری که با ایجاد زیرساخت‌های خدمات درمانی و گسترش صنعت توریسم درمانی در مناطق آزاد که عمدتا مرزی هستند، منجر به جذب سرمایه‌گذار می‌گردد، همچنان که دسترسی بیمه‌شدگان به این خدمات را مطمن‌تر می‌سازد، کما اینکه وضعیت بیمه‌شدگان در مناطق آزاد فعال با بیمه‌شدگان در سرزمین اصلی در هم تنیده شده، گویا هیچ مزیتی درخصوص مناطق آزاد با سرزمین اصلی برای کارفرمایان و بیمه شدگان ندارد.

چ: از دیگر موارد، تعیین شورای پول و ارز با ترسیم سیاست‌های مربوطه و اجرای مقررات فعلی در بانک‌ها و موسسات مالی اعتباری و توسعه اصلاحات بعدی بوده است؛ این شورا با تحلیل منابع به دست آمده، برای مصارف آن برنامه‌ریزی نیز نماید به طوری که با اهداف اقتصادی و توسعه‌ای هر منطقه هماهنگ باشد. از طرفی ظرفیت‌سنجی نیاز تعداد بانک‌ها در هر منطقه و نقش در انتخاب روسای شعب بانک‌های عامل ضروری بوده، همین طور ایجاد دفتر هماهنگی در دبیرخانه شورایعالی و سرپرستی مناطق آزاد در بانک‌ها موظف به اجرای موارد فوق و ناظر بر انجام این مقررات باشد.

خ: ایجاد شورای مرکزی بیمه‌ها با تعیین اداره مربوطه به منظور ایجاد سرپرستی بیمه مناطق آزاد ضروری بوده و با بررسی وضعیت انواع بیمه‌ها، نرخ آن به عنوان مزیت برای تعیین مقررات مربوطه و تعیین ساز و کار مناسب برای حضور بیمه‌های سرزمین اصلی همچنین تقویت بیمه‌های ثبت شده در مناطق آزاد موثر می‌باشد، از طرفی رتبه‌بندی شعب بیمه‌ها به لحاظ توان پرداخت خسارت و پذیرش ریسک‌های مربوطه، امکان مشارکت و یا حضور شعب بیمه‌های خارجی را فراهم آورد.

د: از دیگر موارد قابل مشهود در مناطق آزاد، نبود شاخص‌های اقتصادی می‌باشد، به طوری که در اکثر مناطق آزاد و یا دبیرخانه ساختاری به منظور رصد مطالعات اقتصادی، شاخص‌های اقتصادی و استراتژی اقتصادی مشاهده نمی‌گردد؛ که گاها یا به صورت پروژه‌ای اقداماتی صورت گرفته و یا پراکنده می‌باشد، همانگونه که درخصوص بانک اطلاعات فعالان اقتصادی، تولید ناخالص هر منطقه آزاد، هدفمند بودن معافیت‌ها، اطلاعات کمی و کیفی مناسبی در دسترس و به صورت بر خط وجود ندارد. از این رو تعیین استراتژی‌های بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت در نبود این اطلاعات و سایر منابع را میسر نمی‌سازد.

ی: همچنین در حال حاضر مناطق آزاد دچار تفسیرهای متعددی در خود قانون شده‌اند، به طوری که در بسیاری از زمینه‌های اقتصادی و اجتماعی توسط دولت و مجلس تفسیر جداگانه‌ای از قانون ارائه می‌گردد که منجر به مشکلات متعدد به ویژه برای فعالان اقتصادی شده است. ضروریست اداره تنقیح قوانین و مقررات با جمع‌آوری کلیه قوانین و مقررات، مصوبات مجامع و مصوبات هیات دولت تشکیل گردد، نهایتا با ایجاد شورای رفع حل اختلاف مناطق آزاد با مجلس و دولت می‌تواند منجر به حل اختلاف و مرجع تهیه و تولید و مقررات و لوایح مربوطه در سطح دبیرخانه شورایعالی گردد.